专家呼吁，尽快形成地方阳光融资制度

巨额地方政府性债务终于浮出水面。审计署27日发布2011年第35号审计结果公告显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元。

省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。

接受《经济参考报》记者采访的专家认为，债务总量处于安全区，但局部负债过量不容小觑，今后应尽快推动地方阳光融资制度的形成。同时，应重视债务形成的体制性原因，推进财税体制深化改革势在必行。

风险

地方债偿还风险尚在安全区

根据审计结果公告，在10.72万亿元的全国地方政府性债务余额中，政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的 或 有 债 务2 3 3 6 9 .7 4亿 元 ，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695 .66亿元，占15.58%。

从债务产生发展情况看，我国地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1979年，有8个县区当年举借了政府负有偿还责任的债务。此后，各地开始陆续举债，至1996年底，全国所有省级政府、392个市级政府中的353个(占90 .05%)和2779个 县 级 政 府 中 的2 4 0 5个(占86 .54%)都举借了债务。至2010年底，全国只有54个县级政府没有举借政府性债务。

从举借主体看，2010年底地方政府性债务余额中，融资平台公司、政府部门和机构举借的分别为49710.68亿元和24975 .59亿元，占比共计69.69%。从借款来源看，2010年底地方政府性债务余额中，银行贷款为84679.99亿元，占79.01%。

至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70 .45%。地方政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任的其他相关债务2010年的逾期债务率分别为2.23%和1.28%。

这次被称为“我国自上世纪80年代审计机关成立以来开展的最大规模的一次审计工作”，开始于今年3月，涉及31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市本级及所属市、县三级地方政府，涵盖所有涉及债务的25590个政府部门和机构、6576个融资平台公司、42603个经费补助事业单位、2420个公用事业单位、9038个其他单位、373805个项目，共1873683笔债务。

普遍认为，这次号称“我国自上世纪80年代审计机关成立以来开展的最大规模的一次审计工作”具有十分积极的意义。

财政部财政科学研究所所长贾康接受《经济参考报》记者采访时表示，这项工作，在发挥审计功能的同时，可以很好地使社会方方面面来客观地正面地分析判断中国经济发展中间与地方债务相关的值得肯定之处和风险所在，当然更积极的，是防患于未然。另外，还可以促进公共风险管控水平提高，促进我们的政府融资制度兴利除弊而规范化、法治化。

隐患

78个市级政府债务率高于100%

审计公告认为，地方政府性债务的形成有其历史的、客观的原因，对地方经济社会发展也发挥了一定积极作用，但在债务举借、管理和使用中出现一些问题，有的地方还存在较大风险隐患。

根据公告，个别地方政府负有偿还责任的债务负担较重。2010年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。由于偿债能力不足，部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债，截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%。还有部分地区出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。

地方政府融资平台公司数量多，管理不规范也是审计发现的主要问题之一。审计数据显示，至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，融资平台公司政府性债务余额49710 .68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%。

此外，审计发现的主要问题还包括，地方政府举债融资缺乏规范，地方政府性债务收支未纳入预算管理，部分政府性债务资金未及时安排使用、部分行业偿债能力弱以及部分单位违规取得和使用政府性债务资金等。

贾康认为，现在的审计结果已经可以使我们有依据来形成一个基本判断，即中国走到现在，公共部门以债务率水平为关键指标的债务总量，总体上讲是在安全区，可以有充分把握得出这样一个基本判断，但是在局部，显然已经出现了某些地方公共部门负债过量的问题———它是不均匀的、隐性的，在很长一段时间内人们不好察觉、无从判断。

中央财经大学财经研究院院长王雍君认为，地方综合财力主要用于提供地方公共服务，如果超过一半甚至更多都要用于债务偿还，将会严重削弱提供公共服务的能力，特别是长期能力。这在一定程度上说明未来年度，地方政府公共服务的能力和潜力十分不乐观。他告诉《经济参考报》记者，每个国家对政府债务都有一套预警体系，大体而言，如果政府财政收入的1/12要用来偿还债务就已经足以引起重视和关注。

在贾康看来，应重视债务形成的体制性原因，“我们必须明确地说，中国现在相关的财税制度方面，省以下地方政府的分税制迟迟未能成形。应该看得很清楚，这个事情不宜再久拖。”

方向

推进财税体制深化改革势在必行

审计建议，在继续推进融资平台公司的清理规范，坚决制止地方政府违规担保行为的同时，建立规范的地方政府举债融资机制，实施全口径监管和动态监控。可研究赋予省级政府适度举债权，逐步探索向具备条件的市级政府推开，举债计划需经国务院审批，编制地方债务预算，纳入地方预算管理，报同级人民代表大会审查和批准。

“不给地方发债权，他想别的办法变相发债，结果很乱，还不如给他发债权，再加强管理和完善，但要有一定的条件，不能随便发。”中国人民大学财金学院教授安体富接受《经济参考报》记者采访时表示。

“从现在的审计结果看，今后肯定需要推动地方阳光融资制度的形成。”贾康说，审计部门提出的建议已经包含了这方面的内容，包括怎么样考虑地方公债制度建设，以及法规的修改。以后还可以考虑地方根据项目情况发行与之对应的市政债，这样使地方政府举债有透明度、有公众监督，也有其他监督机制的综合作用，这也是分税制下分级财政不能不解决的一个重大问题，基本原则应该是一级政权，有一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，以及相呼应的一级产权和一级举债权。

具体路径上，王雍君建议，应首先从项目举债权开始，先给予地方政府项目举债权，然后逐步过渡到限额管理举债权，再过渡到一般举债权，“即使一般举债权也要限额管理，向中央政府报批”，这个过程会比较长一点，包括债权评级、中介机构的建设等在内的一些基础性工作要做。

从更深层面看，贾康提出，按照正确方向推进财税体制深化改革势在必行。搞市场经济，除了分税制为基础的分级财政体制，我们别无选择，那么今后怎么办？现在已经有了很好的实行“扁平化”、减少层级的开端。对财政“省直管县”改革，财政部已有明确要求，明年除了民族地区之外，要全覆盖。今后省下面的市和县，一般情况可能先形成财政为一个实体层级、一个平台，再以后行政也跟着它，达到减少层级的结果。至于说乡镇，取消农业税以后，大多数地区实际上早已经通过乡财县管和综合改革不再考虑财政设置实体层级，也没有任何条件设置实体层级。这样一来，新的思路可以勾画出来了，即扁平化在先，跟着就是按照中央，省、市县三个层级分税，三级配置税基。